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      開展PPP項目咨詢服務的若干問題

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      人氣:-發表時間:2017-04-05 09:22【

      --陜西省工程造價咨詢行業PPP項目咨詢培訓會議主題報告

      為了普及關于PPP投融資模式的基本知識和國家關于推廣PPP投融資模式的政策法規,促進全省工程造價咨詢企業開拓PPP項目咨詢市場,提高注冊造價工程師從事PPP項目咨詢的能力與水平,加快工程造價咨詢行業的轉型升級,省建設工程造價管理協會為此系統地介紹相關的國家政策規定與知識。介紹分為三個部分:一、PPP項目概述;二、PPP項目給工程造價咨詢行業帶來的機遇與挑戰;三、開展PPP項目咨詢是工程造價咨詢企業轉型發展的重點。

      一、PPP項目概述

      1.什么是PPP項目?PPP項目最簡明的定義,就是采用政府和社會資本合作模式的投融資項目。因這種模式起源于發達社會的英國,英語為Public-Private-Partnership,縮寫為PPP,翻譯為中文即“公、私合作”或者“公、私合營”。在歐、美等發達國家,PPP項目就是公、私合作項目,或者稱為公、私合營項目。在我國PPP項目最權威的定義,應當是國務院批轉財政部、國家發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發【2015】42號)中的表述:“政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新,即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資和運營管理能力的社會資本,雙方按照平等協商原則訂立合同,明確權責關系,由社會資本提供服務,政府依據公共服務績效評價結果,向社會資本支付相應對價,保證社會資本獲得收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發揮市場機制作用,提升公共服務的質量和效率,實現公共利益最大化。”解讀這一定義,應特別關注一大特點、四大關鍵詞。一大特點是,我國的PPP投融資模式不稱其為“公私合作”,而是稱其為“政府和社會資本合作”,這是由中國特色的社會主義市場經濟的本質所決定的。四大關鍵詞是:一是競爭擇優,即選擇社會資本的方式必須是通過競爭擇優選擇;二是具有投資和運營管理能力,明確了社會資本必須具有的能力,即社會資本既要具有投融資能力,又必須具有相關項目的運營管理能力,而且兩者缺一不可;三是平等協商,指出了在合作中政府和社會資本之間的關系是平等的民事關系;四是績效評價,即政府依據社會資本所提供的公共服務的績效水平,向社會資本支付相應對價,保證社會資本的收益。

      2.推行PPP模式的重大意義是什么?PPP模式作為公共產品及公共服務的一種供給模式,在歐美發達社會已經得到普遍應用,在南美、亞洲一些新興經濟體也正在應用。我國應用PPP模式的歷程,從上個世紀90年代中期到今天,大體可以分為三個階段,1995—2003年為起步摸索階段,以利用外資為特點,先后在一批能源和市政基礎設施項目應用這一模式,摸索積累了一些初步經驗;2004—2013年為穩步發展階段,以建設部發布《市政公用事業特許經營管理辦法》(建設部令126號)為標志,以地方政府積極參與為動力,PPP應用得到長足發展;2014—今,為出臺頂層設計、大力推廣階段,以國務院辦公廳印發《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發【2015】42號)、國家發改委、財政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行聯合發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》和財政部發布《政府和社會資本合作操作指南》(財金【2014】113號)和國家發展改革委發布《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》作為頂層設計的標志,以深化供給側改革為動力,PPP模式應用得到規范、迅速地發展。也許大家會問,國家為什么在當前要大力推行PPP模式,有何重大意義?我覺得,可以從以下幾點來認識其重大意義:

      第一,PPP模式是公共產品和公共服務領域投融資體制全面深化改革的必然選擇。《國務院關于創新重點領域投融資機制、鼓勵社會投資的指導意見》(國發【2014】60號)指出,“創新投資運營機制,擴大社會資本投資途徑”,“建立政府和社會資本合作機制,積極推廣PPP模式,規范選擇項目合作伙伴,引入社會資本,增強公共產品供給能力”。中共中央、國務院《關于深化投融資體制改革的意見》(中發【2016】18號)進一步明確指出,要“鼓勵政府和社會資本合作”。這兩個《意見》,是截止目前對PPP模式的最高肯定與支持,也是進一步規范PPP模式頂層設計的最高政策依據。兩個《意見》均明確要求各地區、各部門,根據市場需求和財力狀況,通過特許經營、政府購買服務等方式,在市政基礎設施與公用事業、環境保護、交通運輸、能源、農林水利、醫療衛生、養老服務等領域,擴大公共產品和公共服務的供給。

      第二,PPP模式是公共產品、公共服務供給機制的重大創新。大家知道,在傳統模式下,公共產品和公共服務由政府投資建設、運營、管理,隨著城市化步伐的進一步加快,一方面公共產品和公共服務供給不足,已經成為制約發展的瓶頸,另一方面則有大量社會資本閑置,未充分發揮其功能。而在PPP模式下,政府采用競爭性方式,擇優選擇兼具投融資能力和運營管理能力的社會資本,雙方按照平等協商的原則,通過合同明確各自的權責,由社會資本向社會提供公共產品和公共服務,充分發揮市場機制的作用,有利于提高公共產品和公共服務的數量、質量、效率,實現公共利益的最大化。

      第三,PPP模式有利于打造新常態下經濟增長的新動能。在經濟新常態下,推行PPP模式,將打破傳統的行業準入限制,激發社會資本的活力,形成多元化、可持續的公共產品和公共服務的投融資渠道,造就經濟增長的新動能。關于這一點,我在后面還將更具體地向大家介紹。

      第四,PPP模式能促進不斷完善財政投入和管理方式,提高財政資金的使用效益。政府以運營補貼等作為社會資本提供公共產品和公共服務的對價,以績效考核結果作為對價支付的依據,并列入政府年度財政預算、中長期財政規劃和政府財務報告,能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入,符合代際公平原則,有效彌補當期財政不足,減輕當期財政壓力,平滑年度間財政支出波動,防范和化解政府債務風險。

      3.PPP模式適用于哪些領域?依據國務院辦公廳批轉的財政部、國家發展改革委、人民銀行“PPP指導意見”的規定,PPP模式適用于以下12大類公共服務領域的項目:能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、文化。這12大類項目中,能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程需要實施特許經營的,按照國家發改委、財政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行共同發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。

      4.PPP模式有哪些主要的實現形式?依據“PPP指導意見”和“特許經營管理辦法”的規定,我國現行PPP模式的主要實現形式有以下幾種:

      (1)BOT,即投資建設—運營—移交;

      (2)BOOT,即投資建設—擁有、運營—移交;

      (3)BTO,即投資建設—移交—運營;

      (4)BOO,即投資建設—擁有—運營,這種方式由BOT演變而來,二者的區別在于BOO方式下社會資本或項目公司有項目的所有權,但必須在合同中明確保證公益性質的條款,一般不涉及移交;

      (5)MC,即管理合同,指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權社會資本或項目公司,保留對公共資產的所有權。這種方式的合同期限一般不超過3年。

      (6)O&M,即委托運營,指政府將存量公共資產的運營、維護職責委托給社會資本或項目公司,社會資本或項目公司不負責用戶服務,合同期限一般不超過8年;

      (7)TOT,即轉移—運營—轉移,指政府將存量公共資產有償轉讓給社會資本或項目公司,由社會資本或項目公司負責運營、維護和用戶服務;

      以上前四類方式主要適用于新建項目,后三類方式適用于存量公共資產。對于工程造價咨詢行業來講,應主要關注前四類方式。

      5.PPP項目的一般操作程序有哪些?就PPP項目的一般操作程序,財政部與國家發展改革委先后于2014年、2016年分別發布了《政府和社會資本合作模式操作指南》(財金【2014】號)及《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(發改投資【2016】2231號)兩個指導性規定。兩個部門的兩個指導性規定基本要求是一致的。這里,我想以財政部的“操作指南”為主線向大家介紹,并結合介紹國家發展改革委“工作導則”的有關要求。PPP項目操作主要流程包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交等五大環節:

      (1)項目識別項目識別這一環節,要解決什么項目可以采用PPP合作模式?《操作指南》規定,投資規模較大、需求長期穩定、價格機制調整靈活、市場化程度較高的基礎設施和公共服務類項目,適宜采用PPP模式。適宜采用PPP模式的項目,只有經過發起、物有所值評價、財政承受能力論證后認為可行,才可進入下一個環節。

      項目發起可由政府發起,也可由社會資本發起。政府發起一般由財政部門會同行業主管部門從規劃項目中或存量項目中遴選、征集潛在的PPP項目,并對潛在項目進行篩選確定備選項目,制定PPP項目年度開發計劃與中長期開發計劃。列入年度計劃的項目,由確定的發起方向財政部門提交發起資料。

      社會資本發起,一般以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在的PPP項目。發起的社會資本不得是同級政府所屬的融資平臺公司及其他控股國有企業。

      物有所值評價。由財政部門會同行業主管部門組織進行,一般應從定性、定量兩個方面進行評價。

      財政承受能力論證。由財政部門會同行業主管部門組織論證。

      物有所值評價與財政承受能力論證的具體要求,在后面再向大家比較詳細地介紹。

      (2)項目準備。凡是在項目識別階段通過了物有所值評價和財政承受能力論證的PPP項目,即可進入項目準備。項目準備工作包括建立專門協調機制、確定實施機構、編制項目實施方案、明確監督架構、選擇采購方式。

      PPP項目作為向社會公眾提供公共產品和公共服務的一種模式,既涉及政府相關部門,又涉及社會資本;既涉及市場的供給,又涉及市場的需求;既涉及項目建設的全過程,又涉及項目運營、維修保養的全生命周期。因此,PPP項目從項目準備一開始,就必須高度重視專門協調機制的建立。不同的項目,組成協調機制的部門、機構、人員會有所不同,但財政部門都會處于牽頭和核心地位。

      PPP項目的實施機構,負責項目的準備、采購、監管、移交等工作,一般由政府指定的部門或相關的事業單位承擔。

      PPP項目實施方案的制定,是PPP項目準備的核心。PPP項目實施方案的主要內容:(一)、項目概況,包括基本情況、經濟技術指標、項目公司的股權等;(二)、項目風險分配的基本框架;(三)、項目運作方式。具體方式的選擇,主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配框架、融資需求、合作期滿處置等因素決定;(四)、交易架構,包括項目融資結構、回報機制以及相關配套安排;(五)、合同體系,包括項目合同、股東合同、融資合同、工程發承包合同、運營服務合同、原材料供應合同、產品采購合同、保險合同等。在這一合同體系中,項目合同是最核心的法律文件;(六)、監督框架,包括授權關系和監督方式。授權關系是指政府對實施機構的授權,以及政府直接或通過實施機構對社會資本的授權。監督方式一般包括履約管理、行政監管和公眾監督;(七)、采購方式選擇,主要方式有公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。

      PPP項目實施方案應通過財政部門進行物有所值和財政承受能力的驗證。通過了驗證的項目,并報請政府審核后即可進入采購環節。

      未通過驗證的項目,可以調整方案后重新驗證;重新驗證仍未獲得通過的項目,則不適宜采用PPP模式。

      (3)項目采購。凡是在項目準備階段由財政部門通過了物有所值和財政承受能力驗證的項目,即可進入采購階段的工作。項目采購是PPP項目實施中最關鍵的階段,即通過競爭的方式,確定具有投資和運營能力的社會資本。就一定意義上講,PPP項目的成敗,就決定于這一階段的工作好壞。項目采購的主要環節包括資格預審、編制項目采購文件、響應文件評審、談判與合同草簽。

      資格預審首先是編制并發布預審公告。預審公告的內容包括項目授權主體、項目實施機構、項目名稱、采購需求、對社會資本的要求、是否允許聯合體、擬確定參與競爭的社會資本家數和確定方式以及相關的時間要求等。經過資格預審,若有3家以上的社會資本獲得通過,即可進行采購文件的準備;不足3家社會資本獲得通過,則調整方案后重新組織預審;重新組織預審后仍不足3家社會資本的,則依法調整采購方式。

      編制項目采購文件。如果說,項目采購是PPP項目實施最關鍵的階段,那么,編制項目采購文件則是項目采購階段最核心的工作。項目采購文件的內容包括,邀請函;競爭者須知;競爭者應提供的資格、資信、業績證明文件;采購方式;政府對實施機構的授權及實施方案的批復;項目相關的審批文件;采購程序;響應文件的編制要求;響應文件的評審辦法、評審標準;相關的政策要求;合同草案;強制性擔保的保證金繳納方式、數額等。如果不是采用招標方式采購,采用競爭談判或競爭性磋商方式采購的項目,除上述內容外,還應明確可能實質性變動的內容。

      響應文件評審。響應文件的評審,由項目實施機構的代表和專家組成的評審小組負責,專家不少于小組成員的三分之二,且實施機構的代表不得以專家身份參加評審。評審以采購文件中規定的評審方法、評審標準進行。評審的結果,應推薦候選社會資本排序名單。

      談判與簽署談判備忘錄。項目實施機構應組成專門的確認談判小組,依據候選排名順序,與候選社會資本進行談判,率先達成一致者中選。談判不得涉及合同中不可談判的核心條款,不得與排序在前但已中止談判的再談判。實施機構應與中選的社會資本簽署談判備忘錄,并將采購結果與擬定的合同文本公示。無異議的合同,應經同級政府審核后,由實施機構與中選的社會資本簽署。需要成立項目公司的,在項目公司成立后由實施機構與項目公司重新簽署。

      (4)項目執行。項目執行涵蓋了PPP項目建設與運營整個全生命周期,是PPP合作模式實際運作的過程。項目執行階段的工作大體包括成立項目公司、管理融資、實施工程建設、管理合同、中期評估等。

      成立項目公司。社會資本是PPP項目的實際投資人,但在PPP實踐中一般不會直接成為PPP項目的實施主體,而會成立項目公司負責具體實施。項目公司是依法設立的自主經營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經濟實體,可由一家社會資本設立,也可有多家社會資本聯合設立,還可由政府和社會資本共同設立。政府出資的,政府方不得具有實際控制力和管理權,持股也應低于50%。

      管理融資。PPP項目的融資由社會資本負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、融資機構洽談、融資合同簽署、和融資交割。融資交割是PPP項目合同生效的前提條件(又稱為先決條件)

      實施工程建設。PPP項目的勘察、設計、施工直至竣工交付使用的建設全過程,是大家所了解、所熟悉的,這里不做介紹了。

      合同管理。PPP項目的合同管理是PPP項目執行的核心。PPP項目執行的全過程,就是政府和社會資本雙方依據合同約定,各自履行合同義務的過程。社會資本或項目公司履行合同義務,在完成融資交割后重點就是按照合同約定的時間、數額、質量、服務水平向社會提供公共產品、公共服務;政府方在實現政府負責的合同生效先決條件后,履行合同義務的重點是依據合同約定,凡有支付義務的,及時、足額支付。PPP項目中的政府支付方式,主要有政府全額付費和可行性缺口補貼兩種。不管是哪種付費方式,政府既必須將支出列入財政中長期計劃,又必須列入年度財政預算。雙方在合同執行過程中,均應依據合同約定,處理好合同修訂、違約責任、爭議解決等事項。在合同履行過程中,政府相關職能部門應履行行政監管職責,重點關注公共產品的質量、價格、收費機制、安全生產、環境保護等。

      項目中期評估。PPP項目的中期評估,是項目執行全過程中一個重要的環節,由項目實施機構負責,每隔三五年進行一次,評估的重點在于分析項目運行情況,合同的合規性、適應性、合理性,及時評估已發現問題的風險,并制定應對措施。

      (5)項目移交。PPP項目合同期滿,或提前終止合同,社會資本或項目公司均需向政府移交項目資產。項目實施機構或政府指定的其他機構負責移交工作。項目移交的依據是合同約定的移交形式(期滿終止移交和提前終止移交)、補償方式(無償移交和有償移交)、移交內容(資產、人員、文檔、知識產權)移交標準(設備完好率、最短使用年限)。移交工作的程序是首先成立移交工作組,制定移交資產評估和性能測試方案;其次是進行資產的評估和性能的測試,測試不達標的,應要求社會資本或項目公司進行維修、更新重置或提取移交維保費;再次是辦理法律過戶手續,保證運營的平穩過渡;最后,在移交完成后,財政部門應會同有關部門進行PPP項目進行績效評價,并向社會公示。

      以上介紹了財政部《操作指南》規定的五大環節。國家發展改革委的《工作導則》將PPP項目的基本操作環節分為項目儲備、項目論證、社會資本選擇、項目執行、項目移交等五大環節,這五大環節與上述財政部的《操作指南》規定相對比,大體上是一一對應的,不大一致的是第一和第二個環節。這兩個環節不大一致的原因,是因為兩個部門的職能側重點不一樣,國家發展改革委更關注從宏觀視角來做項目決策,財政部則更關注以財政視角從發展改革部門的儲備項目中去識別PPP項目,兩者的出發點和歸宿點是完全一致的。國家發展改革委《工作導則》規定的項目儲備、項目論證,就具體項目的前期準備工作而言,要比《操作指南》的“項目識別”更超前。也可以說,《工作導則》中的“項目儲備”環節,是《操作指南》中“項目識別”的基礎。而且,《工作導則》規定,擬采用PPP模式的項目,在項目儲備與項目論證兩個環節,可以將項目可行性研究報告與PPP項目實施方案相結合,即可在可行性研究報告中列“PPP項目實施方案專章”,以求簡化程序、提高效率。

      二、PPP項目給工程造價咨詢行業帶來的機遇與挑戰

      國家全面深化投融資體制改革,強力推行PPP模式,積極引導社會資本增強公共產品和公共服務的供給,對于工程造價咨詢行業來講,既是新的機遇,又是新的挑戰。我們全體行業的同仁,既要滿懷信心抓住機遇,又要頭腦清醒迎接挑戰!

      1.有哪些機遇?我覺得,強力推行PPP模式,會給我們工程造價咨詢行業帶來三大機遇:

      (1)PPP模式的推行,將形成一個巨大的新型工程造價咨詢服務的需求市場。PPP模式的投融資活動,一個顯著的特點,就是要讓專業的事情由專業的機構和專業的人士來做。這一特點既體現在政府采購的社會資本必須具有投融資能力和相應的運營管理能力,又體現在政府采購的全過程及其項目執行的全生命周期內,要讓具有相應咨詢專業水平的第三方來提供服務。這就是我們工程造價咨詢行業的第一大機遇所在。我們先分析一下市場容量,據財政部PPP中心網站數據,截至2016年底,進入財政部PPP項目庫的項目11260個,總投資約13.5萬億元,在這些入庫項目中,已落地的項目即已經實施的項目占31%。我省進入省級庫的PPP項目規模也相當可觀:截至2016年底,進入省發改委PPP項目庫的項目達995個,投資達9321億元;進入財政廳PPP項目庫的項目達325個,投資達3392億元。全國的入庫項目和我省入庫的項目,均涉及市政工程、交通運輸、生態環保、安居工程、醫療衛生、文化教育等12大領域,其中市政工程項目占項目總數約三分之一。可以肯定,PPP項目咨詢,必將是一塊十分可觀的“大蛋糕”!而且,大家還應看到,我國推行PPP模式總體上還處于全面動員、規范發展階段,全國范圍內的高潮還并未到來。如果我國PPP模式提供的公共產品和公共服務的比重,達到英國與歐盟約占總供給80—90%的水平,那將是多么大的市場,那塊蛋糕又是多么誘人!

      2)PPP模式的推行,將對工程造價咨詢行業轉型升級形成一種倒逼機制。我想告訴大家的是,前面講到的巨大市場需求,對于工程造價咨詢行業來講,可不是傳統意義上的服務需求,甚至可以說是一項全新的需求。新在何處?一是PPP項目咨詢,必須以項目全生命周期的視野、理念、方法、手段來提供工程造價咨詢服務,而不是一般意義上的全過程工程造價咨詢服務,更不是大家所熟悉、所精通的施工階段的工程造價咨詢服務。這里所說的全生命周期,既一般地指項目設計生命周期,也指PPP項目政府和社會資本合作的生命周期。對于同一個項目,兩種生命周期可以重合,也可不同。兩種生命周期長短不同時,肯定是合作生命周期短,而設計生命周期長。依據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》規定,我國特許經營的PPP項目合作期限依據行業特點、社會需求、投資回報率及回報期、項目的設計壽命周期等因素綜合確定,一般不超過30年,少數規模特別大、投資回報率低的項目,經批準可延長合作期限。但對于工程造價咨詢行業來講,無論是項目的設計生命周期,還是項目的合作生命周期,只要是全生命周期的咨詢,都必將是一類新型的市場需求。幾年前在行業內就已經提出要探索全生命周期的造價咨詢服務,現在市場需求已經實實在在來到我們眼前了!二是PPP項目咨詢,必須提供全方位的專業咨詢服務,不再僅僅是傳統的工程計量計價。這里所講的全方位專業咨詢服務,我覺得,一般應包括會計業務、資產評估、工程咨詢、造價咨詢、招標代理、政府采購代理、項目管理、工程監理、法律事務等。盡管PPP項目咨詢涉及到多種專業咨詢,但我覺得,只要是新建的PPP項目,工程造價咨詢是其他專業咨詢的基礎。PPP項目咨詢的這種多專業、全方位的需求特點,恰恰是工程造價咨詢企業實現以工程造價咨詢為主導、多專業融合發展的契機!據我所知,凡是在PPP項目咨詢市場占領先機的企業,均是多專業融合發展的企業。三是新型PPP項目咨詢,在現階段還屬于高端市場。高端市場的特點是高難度,甚至可能有一點高風險,但帶來的是高回報、高效益。所謂高端市場,與一般中低端市場只是相對而言,并沒有一個劃分的具體標準。可以說,當行業內多數企業、多數執業人員還無法滿足新型市場需求時,你作為少數甚至個別的企業和執業業人員能夠滿足這一需求,你當然就占領了這一高端市場,也將必然會獲得更加豐厚的回報。

      (3)PPP模式的推行,將形成工程造價咨詢行業加快發展的新增長極。一個巨大的新型需求市場,必將加快工程造價咨詢行業的發展。正是基于此,全國工程造價咨詢行業“十三五”規劃提出,到2020年造價咨詢全行業年營業收入達到1500億元,并期望其中PPP項目咨詢能占到40%以上。我個人覺得,這個目標經過努力是完全可以實現的。工程造價咨詢業是一個依賴于固定資產投資活動的行業,固定資產投資規模越大,我們的市場潛力就越大。而我國的固定資產投資,不僅在“十三五”期內,而且在今后相當長的一個時期之內,仍然會是經濟發展的主要動能之一。PPP模式作為一種新型的投融資模式,在固定資產投資總規模中的比重,只會越來越大,這就是我們行業的巨大商機。

      2.面臨的挑戰是什么?我覺得,PPP模式的推行,給我們工程造價咨詢行業帶來的挑戰,主要是行業自身條件與市場需求的三大不適應,即供給結構不適應、人才素質不適應、技術手段不適應。

      (1)供給結構不適應。供給結構是指服務產品或者說服務內容的結構。PPP項目咨詢需求的供給結構,應當是以工程造價為核心的綜合工程顧問服務,也就是將工程造價咨詢、會計業務、法律事務等相互融合的供給結構。目前,工程造價咨詢行業內大多數企業仍局限于傳統的服務產品,即編制工程量清單、招標最高限價,審核施工預、決算等,而且在傳統產品中,不少企業又局限于房屋建筑領域,而對蓬勃發展的基礎設施領域傳統服務也屬于“短腿”!要進軍PPP項目咨詢市場,最大的“短腿”還在于會計業務、法律事務的咨詢服務。

      (2)人才素質不適應。人才素質不適應,不僅包括因服務產品結構不合理所造成的缺乏會計人才、缺乏法律人才,更是指現有執業人員的不適應。現有造價執業人員多數僅善于在施工階段依據設計圖紙算量計價,對于支撐項目決策的投資估算、設計概算一般都較少涉及。但是,PPP項目咨詢,在現階段主要是為項目決策服務的,也就是為政府選擇最優的社會資本作為合作伙伴而服務的。要想進軍PPP項目咨詢這一新型市場,對于現有的造價執業人員來講,當務之急就是“補短板”,一定要掌握開展投資估算、設計概算編制、審核的本事。也許有的專業造價人士會講,投資估算、設計概算計價并不難,問題就出在政府沒有提供適應市場變化的科學合理的投資估算指標和設計概算。我想告訴大家的是,解決這一問題的方向,不是找政府,而是找市場、找自己!

      (3)技術手段不適應。PPP項目咨詢,對于提供服務成果的技術手段,也提出了不容置疑的巨大挑戰。比如說,我們向委托方提供一項“PPP項目實施方案”,就要預測分析該項目的市場需求。準確的需求預測,是項目決策環節最基礎的參數。若用傳統的預測手段與方法,在信息化的時代顯然已經不適應了。而現代信息網絡技術下的大數據、云計算手段的應用,則可幫助我們大大提高預測的準確性。PPP項目實施方案對市場需求預測不準確從而造成“運營后遺癥”的教訓是很多的。比如,據有關專業人士介紹,北京地鐵4號線,是香港地鐵公司與北京市政部門合作的一個成功的PPP項目。但由于該項目對于客流量的預測明顯偏低,實際的客流量比預測的客流量要大三四倍,造成了運營管理中的諸多難點。

      三、PPP項目咨詢是工程造價咨詢行業轉型發展的重點

      工程造價咨詢行業如何抓住機遇、應對挑戰,將PPP項目咨詢作為行業轉型發展的重點?我想給大家提以下幾點建議:

      1.學習、普及PPP項目咨詢的相關法律法規及政策性文件的基本精神。PPP作為一種投融資模式,在我國雖然已經走過了十余個年頭,但中央政府在全國范圍內強力推行這一模式,如果以國務院辦公廳批轉財政部、國家發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》為標志的話,還僅僅一年多時間。因此,我覺得,在總體上PPP模式的應用,仍處于不斷摸索總結與逐步完善階段。無論政府方面,還是社會資本方面,也無論合作的雙方,還是具有相關咨詢資格的第三方,都有一個學習、普及、提高的過程。首先是學習、普及與PPP相關的法律及政策性規定。主要有:

      (一)法律類

      (1)《政府采購法》。PPP模式其實質是政府采購的一種方式,《政府采購法》可以說是PPP的一部母法,是目前已出臺的一系列政策規定的法律依據。

      (2)《預算法》。PPP模式一般都會發生財政支出,不僅要列入年度財政預算,還要列入財政中長期規劃財政報告。

      (3)《招標法》。政府采購方式中包括公開招標和邀請招標兩種競爭性采購方式,且《政府采購法》明確規定,采用招標方式采購的適用《招標法》。

      (4)《合同法》。PPP項目咨詢的成果,最核心的內涵應當是“PPP項目合同”,即政府與社會資本合作的合同。

      (5)《公司法》。PPP項目的執行,一般都會成立相應的項目公司。項目公司的設立必須符合《公司法》的規定。

      學習上述五部主要法律,還應包括其實施條例。除上述最主要的法律外,還應當學習的法律有《會計法》、《擔保法》、《保險法》、《行政許可法》、《行政復議法》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》、《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《建筑法》、《環保法》等,這些法律在PPP項目合同的約定及執行過程中都可能會用到。

      (二)政策性文件類

      (1)中共中央、國務院《關于深化投融資體制改革的意見》(中發【2016】18號)。

      (2)國務院《關于創新重點領域投融資機制、鼓勵社會投資的指導意見》(國發【2014】60號)。

      以上兩個文件是我國目前推行PPP模式的最高政策依據。

      (3)國務院辦公廳批轉財政部、國家發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推行政府和社會資本合作的指導意見》(國辦發【2015】42號),這是在全國強力推行PPP模式的基本政策依據。

      (4)財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》(財金【2014】113號),這是推行PPP模式必須掌握的操作程序以及操作性的政策規定。

      (5)國家發展改革委《關于做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關問題的通知》(發改投資【2016】1744號),該文件明確了傳統基礎設施領域適用PPP模式的項目范圍。

      (6)國家發展改革委《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(發改投資【2016】2231號),該《工作導則》與財政部的《政府和社會資本合作模式操作指南》,基本要求是一致的,側重點有所區別。國家發展改革委的《工作導則》更側重于項目的儲備、審批環節,財政部的《操作指南》更注重項目的采購與實施環節。

      (7)國家發展改革委、財政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行共同頒布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(國家發改委第25號令),這是PPP模式中需要實行特許經營項目的具體規定。現階段,我國PPP模式實行特許經營的項目占主導地位。

      (8)財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫【2014】215號),這是PPP項目在完成項目識別和項目前期準備工作后實施政府采購的具體依據。

      (9)財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金【2015】21號),這是對PPP項目進行財政承受能力論證程序、方法、標準的具體規定。

      (10)財政部《PPP物有所值評價指引(試行)》(財金【2015】167號),這是對PPP項目進行物有所值評價程序、方法、標準的具體規定。

      (11)財政部《政府采購非招標方式管理辦法》(財政部第74號令),這是針對政府采購中采用競爭性談判、單一來源采購、詢價采購三種方式的程序、方法、相關要求的具體規定。

      (12)財政部《政府采購競爭性磋商方式管理暫行辦法》(財庫【2014】214號),競爭性磋商采購方式,屬于一種財政部門創新的采購方式,《政府采購法》規定的采購方式中沒有這一方式。因而,財政部專門出臺部門規章,規范這一采購方式。

      (13)財政部《PPP項目合同指南》。國家發展改革委也有一個《PPP項目合同指南》,大家也可學習、使用,兩者沒有實質性的差異,我個人覺得,財政部的指南操作性更強一些。

      2.掌握、熟悉PPP項目咨詢關鍵環節的基本要求。所謂PPP項目咨詢,對于工程造價咨詢行業來講,我個人覺得,可以從狹義和廣義兩個層面來把握。狹義的PPP項目咨詢,指工程造價咨詢企業接受政府方的委托,圍繞編制PPP項目實施方案、代理政府采購而進行的一系列咨詢服務,其最終服務成果以完成社會資本采購、簽訂政府與社會資本合作合同為標志;廣義的PPP項目咨詢,除完成狹義的咨詢外,可延伸到PPP項目執行階段,接受項目公司的委托,對項目執行全過程、以全生命周期的理念和方法所進行的咨詢服務。今天只講狹義PPP項目咨詢的若干關鍵環節的基本要求。

      (一)編制PPP項目實施方案。PPP項目實施方案,既是政府決策的基礎依據和關鍵環節,也是咨詢方提供服務的核心環節。PPP項目實施方案的編制,應當依據不同項目的行業特點、擬采用的付費方式、合作周期、項目前期工作完成情況等,依據《政府和社會資本合作模式操作指南》的規定進行。PPP項目實施方案內容包括:

      (1)項目概況。項目概況的基本內容包括項目名稱、項目實施機構、項目建設規模、項目投資總額、融資方式與股權比例、提供公共產品或公共服務的內容及其主要經濟技術指標。

      (2)項目運作方式。我在第一部分向大家介紹了PPP模式的七種具體運作方式,但具體運作方式的選擇,主要決定于收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配框架、融資需求、期滿處置等綜合因素。

      (3)風險分配框架。一般按照“風險分配優化、風險收益對等、風險可控”等原則,綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制、市場風險管理能力等因素,在政府和社會資本之間合理分配項目風險。原則上項目的設計、建造、運營、財務等商業風險由社會資本承擔,法律、政策、最低需求風險由政府承擔,不可抗力風險由雙方合理共擔。

      (4)交易結構。交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制、和相關配套安排。項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質、用途及項目資產的形成與轉移等;回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源,包括用戶付費、可行性缺口補貼、政府付費等支付方式;相關配套安排主要說明項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣、路等配套設施和項目所需的其他上下游服務等。

      (5)合同體系。在下面再作具體介紹。

      (6)采購方式選擇。現行主要采購方式有公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購。招標采購主要適用于核心邊界條件和技術經濟指標明確、完整、符合國家規定且采購中不做更改的項目。

      (7)監管框架。監管框架主要包括授權關系和監管方式。授權關系有兩個層次的關系,一是政府對項目實施機構的授權;二是項目實施機構對社會資本的授權(也可由政府直接對社會資本授權)。監管方式主要有履約管理、行政監管和社會監督。

      依據上述PPP項目實施方案內容的要求,要編制出一份可行的方案,對于一個新建的PPP項目,首先是根據該項目的前期工作進展情況,科學、合理、準確地計算其工程造價。若項目處于可行性研究階段,則計算投資估算;處于初步設計階段,則計算投資概算;已出施工圖的話,則計算施工預算。為PPP項目計算工程造價,應當強調兩點,一是盡可能與設計人員相結合,從項目全生命周期來考慮降低建造成本、運營成本,決不能只一味追求建造的低成本;二是要能比較準確地把握項目建設過程的市場風險,無論估算、概算還是預算,要能包得住結算、決算。就一定意義上講,工程造價的準確程度,是項目成敗的基礎。能夠提供高精度的工程造價,這也是工程造價咨詢企業參與PPP項目咨詢的優勢。

      (二)物有所值評價。

      物有所值評價,是判斷能否采用PPP模式的一種評價方式。評價包括定性評價和定量評價,現階段以定性評價為主,鼓勵開展定量評價。評價結論分為“通過”和“未通過”,通過的項目,再開展財政承受能力論證;未通過的項目,可調整實施方案重新評價,仍未通過的話,則不宜采用PPP模式。

      (1)定性評價。定性評價指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與激勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等。

      全生命周期整合程度指標,主要考核項目全生命周期內設計、投融資、建造、運營、維護等能否實現長期充分配合。換一句話來講,這一指標主要考核項目能不能為社會提供優質、高效、低成本的公共產品與公共服務。

      風險分配與識別指標,主要考核項目全生命周期內各類風險在政府與社會資本之間如何分配、如何防范,是構成PPP項目合同的最重要的環節。甚至可以說,風險機制設計是否合理,是PPP項目成敗的關鍵。

      績效導向指標,主要考核項目運營績效與付費獎懲機制的關系,引導項目公司在運營期間提供優質、高效、低成本的公共產品和公共服務。

      潛在競爭程度指標,主要考核項目對于社會資本的吸引力。適度的競爭是PPP項目能否擇優選定社會資本的基礎條件。

      政府能力指標,主要考核政府在轉變職能、優化服務、依法履約、行業監管、和項目執行管理等方面的能力。就一定意義上講,重點考核的是政府能不能重諾守信,因為在PPP項目中政府作為合同的一方當事人,政府信用至關重要。

      可融資性指標,主要考核項目的市場融資能力。PPP項目的社會資本方,除要求其有能力直接投資外,往往需要通過融資來解決所需資金,融資能力既來源于社會資本方,也來源于項目本身。

      上述六項評價指標為定性評價的基本指標。各級財政部門可結合項目的行業特點和具體實際,補充評價指標。補充指標一般可圍繞項目的預期使用生命周期(設計使用生命周期)、全生命周期成本測算、運營收入增長潛力、行業示范性等提出。

      財政部對于六項基本指標和補充指標,在評價中的權重還作了具體的規定,明確基本指標占權重的80%,且任一指標不得超過20%;補充指標占權重的20%,且任一指標不得超過10%。定性評價的專家組應包括財政、會計、金融、法律以及行業工程技術與項目管理等方方面的專業人士。財政部門會同行業主管部門依據專家意見作出定性評價的結論。

      (2)定量評價。定量評價目前還屬于鼓勵開展,財政部暫未作出明確具體的要求。從部分PPP項目咨詢的實踐看,評價的目的在于判斷PPP模式能否降低全生命周期的成本。具體方法是通過計算PPP項目全生命周期內政府支出成本的凈現值(ppps),與公共部門比較值(psc)進行對比,得出物有所值的價值量及指數,價值量與指數均為正數時,則適宜采用PPP模式,否則不適宜采用PPP模式。有一個公路項目,經評價機構測算(貼現率按現行銀行五年貸款利率4.90%再上浮30%,即6.37%),psc凈現值63,423萬元,ppps凈現值61,026萬元,物有所值量2,396萬元,物有所值指數為3.8%。該項目已經同級政府批準正在實施。

      (三)財政承受能力論證

      PPP模式作為一種政府采購模式,無論采用何種實現方式及其相應的付費方式,但都必然發生財政支付。因而,財政承受能力論證成為PPP項目咨詢非常重要的一環,也是政府決策必不可少的重要依據。

      (1)概念。財政承受能力論證,是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任,科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響,為PPP項目的財政管理提供依據。財政承受能力論證采用定性和定量分析方法,論證結論分為“通過論證”“未通過論證”。只有“通過”的項目,財政部門才將其作為必須履行的財政支出責任,列入年度財政預算及中長期財政規劃;而論證“未通過”的項目,則不宜采用PPP模式。由此可見,財政承受能力論證在PPP項目咨詢的各個環節中的關鍵地位與作用。

      (2)步驟。財政承受能力論證的第一步是財政支出責任的識別。財政支出責任包括股權投資支出責任、運營補貼支出責任、風險承擔支出責任、配套投入支出責任。

      股權投資支出責任。在政府與社會資本共同出資組建項目公司的情況下,政府承擔的股權投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司,政府不承擔股權支出責任。

      運營補貼支出責任。政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下,政府承擔的責任不同。政府付費模式下,政府承擔全部運營補貼支出責任;可行性缺口補貼模式下,承擔部分運營補貼支出責任;使用者付費模式下,政府不承擔運營補貼支出責任。

      風險承擔支出責任。項目實施中政府所承擔的風險帶來的財政或有支出責任。通常政府承擔的風險有法律風險、政策風險、最低需求風險,以及因政府方原因導致的項目合同終止等突發情況。這些風險均產生財政或有支出責任。

      配套投入支出責任。通常包括土地征用、相關的配套設施、投資補助、貸款利息等,這些支出責任由合同約定。

      財政承受能力論證的第二步是支出測算。支出測算應當綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發生的概率,對全生命周期內的支出責任分別測算。財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金【2015】21號)對測算公式、對于貼現率、合理利潤率均有具體規定。

      財政承受能力論證的第三步是能力評估。能力評估包括財政支出能力評估和行業與領域平衡性評估,重點是財政支付能力評估。財政支付能力評估,根據PPP項目的財政支出責任,評估實施PPP項目后對當前及今后年度財政支出的影響,若該項目的支出責任再加上已通過且正在實施的全部項目的支出責任分年度合計,不超過年度公共預算的10%的話,評估則可通過。評估通過并經同級政府同意的項目,財政部門將項目列入PPP項目目錄,并列入財政年度預算和中長期財政規劃,確保支付和政府信用。

      (四)草擬PPP項目合同

      前面已經講到,PPP項目合同是一個合同體系,在這個體系中居于核心地位的是政府與社會資本簽訂的“PPP項目合同”。下面介紹在PPP項目咨詢過程中如何草擬好PPP項目合同的一些要求。

      一是要充分認識PPP項目合同的長期性、復雜性、多樣性。

      草擬合同應依據財政部、國家發展改革委分別出臺的《PPP項目合同指南》的基本要求,充分考慮項目所處地域、行業、市場環境等不同情況,合作各方的合作意愿、風險偏好、談判能力的差異等,科學、公平、合理、合法地設計合同條款。目前,無論財政部還是國家發展改革委,均未出臺PPP項目合同示范文本,只出臺了《指南》。兩部門的《指南》,基本要求是一致的,細節上有所差異,財政部的《指南》操作性更強一些。大家在實際工作中,可以重點依據財政部的《指南》,結合國家發展改革委的《指南》,充分考慮項目的具體實際,科學合理地草擬好PPP項目合同。

      二是要特別重視合同邊界條件。

      PPP項目合同的核心內容是設定邊界條件,其內容一般包括權利義務邊界條件、交易邊界條件、履約保障邊界條件和調整銜接邊界條件。

      權利義務邊界條件,主要是明確界定項目資產權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配。其中資產權屬應明確界定PPP項目在各個合作階段有形和無形資產的所有權、使用權、收益權、處置權的歸屬。這里特別指出一點,PPP項目的土地一般為政府劃撥,在合同中應明確未經政府批準,項目公司不得將土地使用權轉讓或用于該項目以外的用途。

      交易邊界條件,包括合作期限、回報機制、收費定價調整機制。

      履約保障邊界條件,包括強制性保險和由采購競爭保函(投標保函)、建設履約保函、運營維護保函、移交保函等所構成的保障體系。

      調整銜接邊界條件,主要包括應急處置、臨時接管、提前終止、合同延期、新增改擴建需求等。

      三是要重點關注合同前提條件。

      前提條件,又稱為先決條件,指PPP項目合同某些條款生效必需滿足的特定條件。常見的前提條件有:

      完成融資交割。完成融資交割是PPP項目合同中最基本的前提條件。PPP項目中的社會資本,往往會通過融資來解決建設與運營的資金。在融資過程中金融機構或其他融資方會要求社會資本方提供所需融資文件,重點是滿足該PPP項目獲得資金的所有前提條件或者能被豁免。完成融資交割,則標志該PPP項目的資金得到了保證。

      獲得項目審批。一般由政府方或項目公司負責。

      保險已經生效。由項目公司負責。

      項目實施相關的其他主要合同已經簽訂。項目公司負責。

      PPP項目合同前提條件,會因行業不同而有所差異,在咨詢過程中可以結合實際來設定。

      3.了解開展PPP項目咨詢服務的入門要求。

      對于暫時還未開展PPP項目咨詢服務的工程造價咨詢企業,欲進入PPP項目咨詢服務市場,首先應了解入門要求。據我個人了解,雖然國家已有一系列文件明確要求PPP項目的儲備、識別、采購、執行、移交等全生命周期,各主要環節均要求由專業第三方咨詢機構提供專業的咨詢服務,但截至目前,相關部門還未正式出臺具體、明確的專業咨詢機構入門的規定。但有兩個信息請大家關注:

      一是財政部PPP中心2016年在網上發布的《關于征集政府和社會資本合作(PPP)專業咨詢機構的公告》,我將該公告的“報名資格”抄錄如下:

      (1)符合《政府采購法》第二十二條規定,即具有獨立承擔民事責任能力;具有良好的商業信譽和健全的財務制度;有依法納稅和社會保險資金的良好記錄;參加正采購活動前三年內在經營中沒有違法記錄;法律法規規定的其他條件。

      (2)熟悉PPP政策,機構或機構多名骨干近三年有PPP經驗。

      (3)在供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管網、軌道交通、醫療、養老等基礎設施和公共服務領域有較強的PPP咨詢能力;

      (4)由法律、技術、金融、財務、環保等方面的專家或有穩定的外部顧問合作團隊。

      二是財政部財辦金【2017】6號《政府和社會資本合作咨詢機構庫名錄管理暫行辦法》(征求意見),從該征求意見稿可以看出,財政部門正在將PPP項目咨詢機構的規范管理納入日程,且入門的方式不再是事前的審批,而是經審核后入庫,入庫后應用現代化信息手段,注重事中、事后的規范管理。這里,我想摘錄幾條供大家掌握相關信息:其第二條規定,咨詢機構庫名錄是指為政府方提供PPP咨詢服務的機構信息集合,主要包括機構名稱、類別、人員、資質、能力、業績、排名;第三條規定,PPP咨詢服務是指與PPP項目有關的智力支持服務,包括但不限于PPP項目的實施方案編制、物有所值評價、財政承受能力論證、運營中期評估、合計喜愛評價以及相關法律、投融資、技術、財務、采購代理、資產評估等服務;第八條規定,入庫應滿足的條件有五條:1.為依法設立的具有獨立承擔民事能力的機構,2.經營范圍包括第三條規定的PPP咨詢業務,3.作為獨立或主要咨詢方,至少為一個PPP項目提供過實質性服務,4.書面承諾履行接受規范管理,5.近兩年內未發生違規行為。該征求意見稿還規定了已入庫咨詢機構調整更新的具體要求,并對入庫后實質開展了PPP項目咨詢的咨詢機構業績排名作出了規定。請大家多關注,財政部一經頒發,即成為PPP項目咨詢機構入門級其后續規范管理的依據。

      從一些率先進入PPP項目咨詢服務市場的企業經驗看,具有以下資質、資格的企業具有入庫的基礎:工程咨詢企業(發展改革部門頒發資質);會計師事務所(財政部門頒發資質);工程造價咨詢企業(建設部門頒發資質);招標代理企業(建設部門頒發資質);政府采購代理企業(財政部門頒發資質);資產評估企業(財政部頒發資質);工程監理企業(建設部門頒發資質)。我個人覺得,上述七類專業咨詢企業中,最貼近PPP項目咨詢市場,尤其是新建PPP項目咨詢市場的,應當是同時具有會計師事務和工程造價咨詢兩類資質的企業。從PPP項目咨詢的實踐看,同時具有這兩類資質的企業,造價工程師和會計師兩類專業人員在專業領域可以做到相互補充、相得益彰。

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